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包存寬:城市化建設回歸以理性需求導向

時間:2014-09-23  來源:都市世界  作者:

 
李鐵:被誤讀的城鎮化 2013城市發展與規劃大會
2013年4月29-5月5日 張家界城鎮體系規劃
難題與對策:城鎮化的路徑選擇 長沙天心城市設計
 

【都市世界導讀】:2014年9月23至24日,主題為“生態城市,引領有機疏散”的“2014(第九屆)城市發展與規劃大會”在天津開幕。在大會前夕,都市世界編輯浦實對參會嘉賓包存寬進行了獨家專訪。

城市化建設回歸以理性需求導向

面對越來越快的城市化進程,包存寬有其自己理性思考的一面,他認為:一是住宅的基本功能是給人居住,以人的居住功能以外的其他建造或購買房產的行為都是投機的,都不會長久;二是人均住宅面積應有其適宜的大小,居住面積過小肯定會影響舒適性,太大無疑也將是居住的負擔;三是中國城鎮化水平到底會達到多少?如果說目前是52%以上(姑且不論這一數據的真實性),未來要達到70%的合理性、正當性存在嗎?所謂的國際經驗能否套用在有中國特色的城鎮化戰略或道路上?四是任何一個城市,在一定的社會經濟與技術條件下應該有其適宜的規模(當然,也許這一理論上的適宜規模并非現實任務城鎮化模型能解的),但不妨反過來思考,任何一個城市不可能永遠、無限制的增長或擴張下去(這大概沒有人會置疑),因此城鎮化“零增長”、逆城鎮化、城市空心化等應該也會在中國會出現,只是“什么時候?率先出現在哪個(些)城市?是局部出現還是全面出現?”等問題尚待時間來回答;五是根據十八大及十八屆三中全會要求,作為生態文明建設內容之一的“優化國土空間開發格局”的核心是“給自然留下更多修復空間,給農業留下更多良田”。這里的兩個“更多”同時也意味著作為建設用地的城鄉建設空間要“減”,即須相應壓縮建設用地規模,甚至逐漸退出一部分建設用地作為農田或自然修復空間。 浦實采訪/編輯

回歸以理性需求導向,應是包括地產在內的各行業未來發展趨勢。回歸理性,黃金、白銀再好也并非人皆趨之,廢銅爛鐵再不好也并非人皆避之。

解決城市垃圾問題任重而道遠

近日,有媒體報道中國的垃圾堆存累積侵占國土土地面積超過5億平方米,2/3的城市已被垃圾包圍。城市垃圾對于土壤的污染越發嚴重,并且已經開始影響到城市發展與國土生態安全。談及城市垃圾,包存寬認為垃圾處理設施相對于城鎮建設的其他方面(如交通設施、供水供氣、尤其是地產)處于“天然弱勢”,原因很簡單,其他方面的建設是“顯性”的,是能帶來直接的經濟和社會效益的;而垃圾處理設施是要是“隱性”的,是不能帶來直接的經濟和社會效益,而且盡管從全局來看有利于改善人居環境,但從局部來看(比如垃圾處理設施及其周邊一定范圍),如果管理不好,卻是十足的“污染源”。這樣,垃圾處理設施的規劃與建設上,城市管理者通常是“得過且過”,能拖則拖,自然也就落后于城市建設的其他方面,落后于城市垃圾的“增長速度”。

近年來城市垃圾增長過快現象確實存在,其原因:一方面快速城鎮化導致的人口迅速向城鎮集聚,無疑會顯著增加垃圾產生量;而另一方面,在過去被作為資源廣為回收、利用的所謂舊物,由于資源、原材料價格扭曲(過低)、人力成本上升等使得過去本來回收、再用的舊物直接成為了垃圾。

過去十幾年來,許多城市實施所謂“垃圾分類”,也往往難以持續或雷聲大雨點小。其原因是多方面的:一是垃圾的回收與資源化利用尤其是所謂循環經濟,在現有的價格體系下往往是“循環”而“不經濟”。這樣,市場力量不愿介入;二是在“一畝三分地”、“自掃門前雪”等中國傳統文化下,公眾普遍缺乏“公地”意識,垃圾分類與回收的公眾愿意和熱情也不高且不持久;三是政府也往往看重本屆任期或更短時間內的、顯性的政績,也不愿在垃圾處理設施上花太多的精力和財力。

政府確保公共物品供給 確保公眾的知情權

國外的許多廢物處理設施已經運行了幾十年甚至上百年。在技術日新月異的今天,近年來才開始興建的國內廢物(無論是生活垃圾、工業固體廢物甚至危險廢物,以及廢水與廢氣等)處理的工藝或技術上,與國際包括發達國家相比并不落后,但國內與國際相比差距更多體現在設施的質量和運行管理的水平上。今天夏天曾參觀法國里昂市一家污水處理廠,該污水廠不僅位于羅納河里昂市區的上游,而且其周邊一路之隔就是居民住宅。當問及污水廠當初選址及運行中是否有周邊居民反對時,工作人員自信地說“NO”,工作人員的信心無疑來自“污水廠的曝氣池和污泥脫水車間全封閉且負壓運行、曝氣池且建成屋頂花園”的硬件,尤其是責任心和管理水平。從這個意義上講,國內與國際尤其是發達國家相比,最大的差距應體現在垃圾處理設施在國內被視為“鄰避”(NIMBY,Not in my backyard),而國外這些設施附近的居民照常“安居樂業”上。

當然,眼下如何促進上述轉變,需要政府、民眾、設計師和企業共同努力。政府首先應確保包括“環境質量”在內的公共物品供給,制定企業和設計師尤其是公眾能接受的廢物處理與污染物排放標準,更為重要的是,標準的嚴格執行;民眾一方面作為垃圾等廢物制造者應承擔起“污染者責任”,包括對垃圾處理設施選址的理解與寬容,另一方面積極參與、監督政府、企業的環境管理活動,參與規劃選址和設計;垃圾處理處置運營企業和處理處置設施的規劃師、設計師,在其規劃選址、工藝設計、設施運行甚至設施運營后的“褐地”再利用等關鍵環節,及時、充分向公眾提供相關信息,確保公眾的知情權,充分聽取公眾意見保證公眾的參與權,公開、透明垃圾處理設施運營情況尊重公眾的監督權。

標準重在執行上

國家《生活垃圾焚燒污染控制新標準》 GB18485-2014,于2014年7月1日開始實施。談及這部新標準,包存寬認為標準只是改善環境的第一步。我們國家出臺的各類環境標準(包括環境質量標準、污染物排放標準等)應該有數百項。就這些標準而言,有的甚至相比發達國家也不落后。關鍵還是在于標準的執行上。新修訂的“環境保護法”,體現了(污染)事后嚴懲,比如污染按日收費、上不封頂等,以及按污染損失評估情況、污染處理成本等確定處罰力度甚至追究刑事責任。這些,都為未來嚴格執行標準、嚴格執法提供了法律保證。

著眼于培養學生對環境規劃學科的思考

大學與城市是一種共生關系,知識通過大學影響了城市的發展。在生態環境規劃領域,復旦大學在在生態環境規劃領域的教學道路上,同樣也有著自己的特色?包存寬談到相比其他規劃領域尤其是城市規劃,生態與環境規劃無論在制度建設、學科發展、行政體系等方面都是落后的。作為規劃學的一個領域,生態與環境規劃應向更加成熟、完善的學科比如城市規劃學習。復旦大學擁有建筑與城市規劃設計研究院,但其院長、總工等同時還是復旦大學環境學系的老師,這在高校里應是少有的,這應是復旦大學在生態與環境規劃方面開展研究與實踐的特有條件。近年來,圍繞城市環境、城市生態、生態示范創建、環境總體規劃、多規融合等方面開展了大量的研究與實踐,參與了國家城市環境規劃體系及技術指南研究所編制工作,并及時將研究成果和實踐經驗轉變成課堂知識,同時也為學生提供各種實習與實踐機會。在課程教學(設有“環境規劃原理”等課程)與人才培養上,不僅著重培養、鍛煉學生環境規劃的實踐能力(即編制規劃、規劃師),更著眼于培養學生對環境規劃學科的思考,鼓勵學生成為能夠推動環境規劃學科發展的人才(規劃大師)。

“虛化”環保部的具體環保職責,強化其他職能部門的具體環保職責

談及對環境保護進行監管問題,包存寬表示一方面,環境、生態、資源支撐了社會經濟的發展,具有基礎性;另一方面,環境保護涉及多個部門和領域,具有綜合性。而當下環境保護部門作為一個職能部門,盡管自20世紀80年代歷經了環保局、環保總局、環保部的“成長”過程,也是中國環境日益惡化的過程。未來的環保工作,如果繼續由環保部門來統籌、監督與協調,其自身應該有兩個方向(擇其一):

一是環保部未來進一步“成長”為有些類似于當今發改委:在此情景下,環境保護的各項主要的、具體的工作由相應的部門來承擔,比如交通部管理好交通噪聲、機動車尾氣污染問題,農業部門管理好導致當今許多湖泊富營養化的氮、磷等農業面源污染問題,建設部則管理好城市建設中的污水收集、處理、資源化再用等問題,以此類推。但是,各部委的環保事務比如出臺政策、制定規劃、設立項目等環保決策之前,需要到環保部來綜合、平衡、協調、批準,類似于發改委來綜合、平衡各部門的投資、預算一樣。如果是這樣的話,需要進一步強化環保部的職能定位,提升其權限,使其變成可能插手其他相關部委環保事務的“太上部”,擁有類似于當今發改委的“長兄”地位。

二是“虛化”環保部的具體環保職責,強化其他職能部門的具體環保職責。各相關委部管不著、管不了的環保問題,需要拿總的、戰略性的、跨部門的環保問題,就由改革后的環保部這個“不管部”來管。這樣的話,環保部作為“不管部”還真的是“不用做什么了”,屆時也說不定環保問題已經從根本解決了,或者說環保問題已經不再是一個“問題”了。這正好應了中國古代老子“無為而治”的思想。

包存寬談到近二十年來,我一直從事環境與生態規劃、戰略環境評價方面的研究與教學。當下,正基于生態文明建設的總體要求,以及環境管理轉向環境治理,升級版的環境與生態規劃和戰略環境評價,包括基于生態文明的環境規劃理論體系與體制機制的研究,環境規劃體系及環境規劃與其他相關規劃的關系研究(如多規融合下的環境規劃),基于生態文明的升級版戰略環境評價(2.0):理論、模式與機制研究等。

包存寬最后表示 “城市發展經歷了黃金十年”。對于“黃金十年”過后,中國城市規劃是否也會像地產業那樣進入所謂的“白銀時代”,我并不樂觀。至少,過去十年包括城市規劃在內所有規劃(也包括了生態與環境規劃)“市場”的表面繁榮或可稱其為“泡沫”將終止:一方面,多規合一、多規融合的呼聲本來就是對過去及眼下規劃過多、過濫的反思;另一方面,“一個規劃管百年”的呼聲也意味著規劃修編的頻率將會大大降低。此兩方面,無疑將大大壓縮未來規劃編制市場的需求。

而這看似規劃的危機,卻也意味著規劃的轉折或再生。比如美國在20世紀60年代其城鎮化水平達到相當高程度之后,城市規劃從擴張型轉向利益關系調整型,規劃學科也從精英決策的綜合理性規劃轉向了協商、溝通式規劃。中國的規劃學科未來也將面臨這一轉變。而這一轉變過程,又恰恰是十八屆三中全會提出“全面深化改革”、“推進國家治理體系和治理能力現代化”的關鍵時期,尤其是“到二〇二〇年,在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果,~,使各方面制度更加成熟更加定型”,這無疑應該包括規劃制度的完善尤其是建立和完善空間規劃體系。

最后包存寬表示,人是城市主體,公眾也應普遍關注并積極投身于城市規劃的形成與實施。治理理念下的多元主體參與規劃應是未來的趨勢,包括規劃編制、決策、實施等各環節。希望大會官網“都市世界-城市規劃與交通網”成為甚至普通百姓也經常瀏覽的網站(類似于各大門戶網站)。

浦實采訪/編輯

 
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